En el marco del trámite incidental iniciado mediante el Auto 2061 de 2025, y con ocasión de las órdenes impartidas en la Sentencia T-760 de 2008, la Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional, mediante Auto del 24 de febrero de 2026, dispuso la convocatoria a una mesa técnica orientada a esclarecer los aspectos centrales relacionados con el cálculo de la Unidad de Pago por Capitación (UPC).
La Corte precisó que la mesa técnica tendría lugar el día 13 de abril de 2026 y que su desarrollo estaría enfocado a un ámbito exclusivamente técnico. La finalidad de la Corte es contar con insumos especializados, verificables y suficientemente sustentados que permitan evaluar, de manera rigurosa, el grado de cumplimiento del Auto 007 de 2025, en consonancia con las órdenes vigésima primera y vigésima segunda proferidas en la Sentencia T-760 de 2008.
Dentro de las instituciones convocadas a esta mesa técnica, estuvo la Universidad El Bosque. En representación de la institución asistió el director de INNOS, quien presentó el siguiente concepto técnico.
Bogotá D.C., 13 de abril de 2026
En alcance a la respuesta enviada por la Universidad El Bosque al Auto del 12 de marzo de 2026 y al Oficio C-102-2026, desde el Instituto de Prospectiva e Innovación en Salud INNOS, nos permitimos remitir el documento de la intervención realizada el 13 de abril de 2026 por el doctor Carlos Felipe Escobar Roa, así un texto que da alcance a las preguntas de cierre de los Honorables Magistrados al Ministro de Salud.
Agradecemos este espacio en nombre del grupo académico articulado desde el Instituto de Prospectiva e Innovación en Salud INNOS, el Doctorado en Salud Pública y el Departamento de Bioética de la Universidad El Bosque. Esta intervención corresponde a una posición académica construida desde múltiples disciplinas, y no a una postura institucional o gremial.
Queremos comenzar señalando que coincidimos con varias de las intervenciones que nos han precedido, particularmente aquellas que han cuestionado la suficiencia de la UPC desde dimensiones financieras, operativas y sectoriales. Consideramos que esas preocupaciones no son aisladas, sino que reflejan una convergencia consistente de evidencia.
Asimismo, hemos revisado cuidadosamente los documentos presentados por el Ministerio de Salud. Reconocemos el esfuerzo técnico allí expuesto, en particular en lo relativo a los procesos de depuración, validación y selección de la información. Sin embargo, consideramos que dichos documentos, más que desvirtuar las preocupaciones sobre la suficiencia de la UPC, confirma un punto estructural que resulta central para esta discusión.
Nuestra intervención se concentra precisamente en ese punto.
El modelo actual de cálculo de la UPC es, en esencia, un modelo basado en la experiencia observada un modelo experience-based. Es decir, proyecta la prima a partir del gasto
efectivamente registrado en el sistema, una vez este ha sido depurado, validado y ajustado mediante herramientas actuariales.
El Ministerio, en su documento, defiende con amplitud este proceso de depuración. Coincidimos en que es indispensable mejorar la calidad del dato.
Pero aquí está el punto crítico: depurar mejor el dato no corrige el límite estructural del modelo si ese dato no representa la totalidad de la necesidad en salud.
Y ese es precisamente el problema que enfrentamos.
Un modelo basado en experiencia observada puede funcionar adecuadamente en un sistema que está cumpliendo su función, es decir, donde la población accede oportunamente a los servicios, donde la demanda se atiende y donde el derecho se materializa de manera efectiva. En ese contexto, lo observado es una buena aproximación de lo necesario y el modelo de cálculo puede funcionar.
Pero cuando ocurre lo contrario cuando el sistema evidencia barreras de acceso, incremento de reclamaciones, crecimiento sostenido de tutelas, cierres de servicios y deterioro en la oportunidad entonces lo observado deja de ser un reflejo de la necesidad y pasa a ser un reflejo de la restricción.
Es importante distinguir este fenómeno de los factores de riesgo tradicionales (envejecimiento poblacional, carga de morbilidad crónica o condiciones geográficas).
Aquí no estamos ante necesidades estructurales inherentes a la población, sino ante barreras de acceso inducidas directamente por restricciones presupuestales y problemas de flujo de caja que recorren toda la cadena de valor del sistema.
Centramos nuestra preocupación en que proyectar únicamente sobre una base experience-based en un sistema con demanda reprimida y barreras de acceso crecientes no solo perpetúa una UPC insuficiente, sino que la lleva a un deterioro progresivo. Cada ciclo se alimenta de una realidad cada vez más comprimida, profundizando el subfinanciamiento y erosionando la capacidad real del sistema.
Esta no es una afirmación abstracta. Es una consecuencia directa de la metodología empleada.
El Estudio Técnico para el cálculo de la UPC 2026 presentado por el Ministerio construye la prima pura a partir de la experiencia observada de 2024, ajustada por IBNR, trending inflacionario, frecuencias y relatividades. En ninguna parte del documento se incorpora un mecanismo explícito que capture o corrija la necesidad no atendida derivada de barreras de acceso.
Los documentos allegados por el Ministerio no registran una sola mención a términos como: “demanda reprimida”, “barreras de acceso”, “necesidad no satisfecha” o “subutilización inducida por restricciones presupuestales”
Sin embargo, los datos oficiales del Sistema de Evaluación y Calificación de Actores 2026 son elocuentes: en 2025 se presentaron más de 2.048.000 reclamos en salud, de los cuales el 90,8% correspondieron a barreras de acceso, junto con más de 620.000 tutelas relacionadas con el derecho a la salud.
Este enfoque genera un ciclo vicioso difícil de romper: una UPC calculada sobre una utilización ya reprimida alimenta mayores restricciones, las cuales generan más barreras, reducen aún más la utilización observada y producen una prima todavía más insuficiente en el siguiente ciclo. De esta forma, el modelo valida estructuralmente la restricción.
Por eso, la pregunta central no es solo si la metodología está bien aplicada, sino si aquello que se está proyectando es suficiente para cumplir el mandato constitucional de acceso efectivo, sobre lo cual la perspectiva bioética resulta fundamental.
En términos bioéticos, la situación planteada en el Auto 007 de 2025 evidencia un interrogante sobre la capacidad del sistema para garantizar el derecho a la salud. Para abordar este desafío, resulta necesario hacer énfasis en la justicia distributiva, entendida como la definición de criterios mediante los cuales se distribuyen los recursos, bienes y cargas entre los miembros de la sociedad colombiana.
En el caso de la salud, el marco desde el cual se definen estos criterios implica reconocer que los recursos son limitados y las necesidades son crecientes. En este contexto, la insuficiencia
en el sistema de información del SGSSS puede generar problemas en la asignación y priorización de recursos para responder a las demandas de la población. Asimismo, esta deficiencia incrementa el riesgo de exclusiones tanto en la oferta de servicios como en la atención de ciertas poblaciones, lo que configura escenarios de injusticia distributiva.
Estas injusticias distributivas se articulan con problemas de justicia social, entendida como el conjunto de condiciones estructurales que garantizan una vida digna e igualitaria. Según Rawls (2006), los derechos, libertades, oportunidades e ingresos constituyen la base para que los ciudadanos alcancen dicha vida digna. En el caso del derecho a la salud, las deficiencias en el sistema de información pueden afectar negativamente la distribución de los recursos, el acceso a oportunidades, el reconocimiento social y las condiciones materiales de vida, aspectos directamente relacionados con ese objetivo.
Por ejemplo, en el componente geográfico del cálculo, donde cabría esperar una mayor sensibilidad a las condiciones territoriales, el modelo mantiene primas adicionales por zona sin evidenciar una recalibración explícita frente al deterioro reciente del orden público. Según el Comité Internacional de la Cruz Roja, centenares de municipios del país presentan afectaciones humanitarias derivadas del conflicto armado, y solo en 2023 más de 100.000 personas fueron víctimas de confinamiento, con incrementos cercanos al 100 % frente al año anterior. En este contexto, el ajuste geográfico reconoce dónde está la población, pero no demuestra que esté capturando adecuadamente lo que hoy ocurre en esos territorios. Esto implica que, en zonas afectadas por violencia y barreras de acceso, la utilización observada puede estar reflejando restricción y no necesidad, lo que refuerza el sesgo del modelo basado en experiencia observada y contribuye a subestimar el costo real de garantizar el derecho a la salud
En este sentido, para enfrentar los problemas de justicia social, el mejoramiento de las deficiencias en el sistema de información debe contemplar, por un lado, variables como el acceso efectivo y la priorización en la asignación de recursos hacia quienes presentan mayores necesidades de atención o se encuentran en alto riesgo. Por otro lado, este sistema debe incorporar mecanismos orientados a la corrección de desigualdades sociales en salud, mediante la asignación de recursos a poblaciones vulnerables, la priorización de territorios con menor oferta de servicios y el fortalecimiento de la atención primaria, entre otros aspectos.
En definitiva, desde una perspectiva bioética, esta situación plantea un problema de justicia distributiva, en la medida en que decisiones de asignación basadas en información incompleta pueden generar distorsiones en la distribución de recursos, afectar el acceso efectivo a los servicios de salud y profundizar las desigualdades. En este sentido, garantizar la suficiencia de la UPC exige no solo ajustes financieros, sino también el fortalecimiento estructural del sistema de información como condición necesaria para una asignación justa y eficiente de los recursos en salud.
Para cerrar, queremos plantear tres ideas finales.
- Primero, no es posible afirmar que la UPC sea suficiente mientras el modelo no demuestre que incorpora la necesidad no atendida del sistema.
- Segundo, consideramos especialmente importante que esta Honorable Corte recomiende un seguimiento riguroso, continuo y con sentido de urgencia a toda la documentación técnica, metodológica y de soporte del cálculo de la UPC, particularmente en el contexto del proceso de empalme hacia el siguiente gobierno. Esto es fundamental para garantizar que el nuevo liderazgo cuente con información completa, trazable y suficiente para abordar un problema que claramente excede un ajuste técnico anual.
- Y tercero, es necesario avanzar hacia una evolución del modelo que permita incorporar de manera explícita la necesidad en salud, reducir los rezagos estructurales y fortalecer la capacidad del sistema para garantizar efectivamente el derecho.
Honorables Magistrados, la UPC no es únicamente un parámetro técnico. Es el principal instrumento mediante el cual el sistema traduce en recursos concretos la garantía del derecho a la salud. Por eso, cuando existe incertidumbre razonable sobre su suficiencia, esa incertidumbre no es solo técnica. Es, en esencia, constitucional.
Muchas gracias.
