Durante los casi cuatro años de gobierno del presidente Gustavo Petro, la gestión del sistema de salud en Colombia se ha desarrollado en un contexto de crisis estructural persistente, alta polarización política y profundas tensiones institucionales. Este escenario ha derivado en un intenso debate nacional, con repercusiones que han trascendido incluso al ámbito internacional. La convergencia entre los informes de la Defensoría del Pueblo, el artículo: How politics destroyed Colombia’s model healthcare system publicado por el British Medical Journal, y el accidentado trámite legislativo de la reforma a la salud, permiten comprender que el momento actual del sistema sanitario es particularmente complejo y ha tenido efectos concretos sobre la garantía del derecho fundamental a la salud, como lo evidencian distintas cifras.
Desde una perspectiva de derechos humanos, el informe de la Defensoría del Pueblo: Medicamentos inaccesibles, derechos vulnerados; ha advertido sobre un deterioro sostenido en el acceso efectivo a los servicios de salud, reflejado en un aumento significativo de quejas ciudadanas, acciones de tutela y desacatos judiciales. Entre 2022 y 2025 las reclamaciones relacionadas con la no entrega oportuna de medicamentos, las demoras en la atención especializada y las barreras administrativas crecieron de manera acelerada, afectando con mayor intensidad a poblaciones vulnerables y territorios históricamente marginados. Como se muestra en la Tabla 1, las acciones de tutela en salud presentan un crecimiento sostenido y agudizado entre 2022 y 2024, tendencia que no solo se mantiene, sino que se profundiza en 2025, aun con cifras parciales.
Este comportamiento refuerza el diagnóstico reiterado de la Corte Constitucional sobre la persistencia de barreras estructurales en el acceso, la oportunidad y la calidad de los servicios de salud, y se articula con las alertas emitidas por la Defensoría del Pueblo y la literatura internacional reciente.
Tabla 1. Evolución de las acciones de tutela en salud en Colombia (2022–2025)
| Año | Número de tutelas en salud | Variación anual (%) | Observaciones |
| 2022 | 156.413 | — | Año base de comparación. |
| 2023 | 197.765 | +26,47 % | Incremento significativo asociado a barreras de acceso y negación de servicios. |
| 2024 | 265.173 | +34,10 % | Máximo histórico anual; profundización de fallas estructurales del sistema. |
| 2025* | 270.661 | — | Dato parcial (corte a noviembre); ya supera los totales de años previos. |
Nota: elaboración propia con base en Corte Constitucional de Colombia. (2025). Estadísticas de tutelas en salud 2022–2025. Consulta en https://www.corteconstitucional.gov.co/lacorte/estadisticas
Aunque la Defensoría ha sido enfática en señalar que, si bien muchos de estos problemas anteceden al actual gobierno y se relacionan con fallas estructurales del modelo instaurado por la Ley 100 de 1993, durante el periodo reciente la crisis se ha profundizado, comprometiendo, por un lado, la continuidad y, por el otro, la calidad del servicio. En este sentido, el llamado ha sido claro, más allá del debate ideológico, el Estado debe adoptar medidas y, acciones inmediatas para garantizar el derecho a la salud, con o sin reforma estructural. Por ejemplo, la tabla 2 evidencia que las principales causas de interposición de tutelas en salud durante 2025 se concentran en fallas operativas del sistema, particularmente en la entrega oportuna de medicamentos, la realización de procedimientos médicos y la asignación de citas, lo que sugiere problemas estructurales de acceso efectivo y oportunidad en la atención.
Tabla 2. Principales pretensiones reclamadas en tutelas por derecho a la salud en Colombia (2025)
| Pretensión por derecho a la salud | Porcentaje de tutelas (%) |
| Entrega oportuna de medicamentos o insumos | 31,48 % |
| Práctica oportuna de procedimiento médico | 30,92 % |
| Asignación de citas médicas | 22,82 % |
| Tratamiento integral | 19,02 % |
| Transporte y viáticos para recibir atención en salud | 15,39 % |
| Continuidad en la prestación del servicio de salud | 10,20 % |
| Valoración y/o diagnóstico médico | 6,04 % |
| Afiliaciones y retiros | 4,89 % |
| Medicamentos, insumos o servicios incluidos en el PBS/POS | 3,22 % |
Fuente: Corte Constitucional de Colombia, estadísticas de tutelas por derecho fundamental a la salud, 2025.
Este diagnóstico de la Defensoría dialoga con el reportaje de opinión periodístico presentado por el British Medical Journal. En este artículo, “How politics destroyed Colombia’s model healthcare system”, el sistema colombiano es descrito como un referente regional que, pese a sus deficiencias estructurales, había logrado una cobertura cercana al 98 % de la población y niveles relativamente bajos de gasto de bolsillo.
Según este reportaje, las decisiones políticas adoptadas desde 2022, en particular la incertidumbre generada por la reforma a la salud, las intervenciones estatales a grandes EPS y los cambios en las reglas de juego del aseguramiento, aceleraron el deterioro financiero y operativo del sistema. Desde el análisis periodístico, el artículo documenta episodios de desabastecimiento de medicamentos, cierres de servicios hospitalarios, saturación de los servicios de urgencias y crecientes dificultades en los pagos a los prestadores, atribuyendo estas situaciones principalmente a una transición mal gestionada del sistema y a la ruptura de los mecanismos tradicionales de intermediación.
Aunque desde el Gobierno Nacional se ha rechazado esta interpretación, ya que la considera parcial y carente de rigor metodológico, la comparación entre el relato del informe periodístico y los datos de la Defensoría resulta revelador, mientras uno enfatiza el impacto de las decisiones políticas de los últimos tres años, el documento de la Defensoría evidencia las consecuencias concretas sobre el derecho a la salud. En ambos informes, el foco termina puesto en el paciente y en la fragilidad del sistema para responderle de manera oportuna y equitativa.
En este contexto, también resulta pertinente ampliar el análisis del trámite de los distintos proyectos de reforma presentados durante el actual gobierno ante el Congreso de la República de Colombia. A lo largo del período legislativo se radicaron un número importante de iniciativas orientadas a transformar el sistema de salud, las cuales, aunque compartían el propósito general de corregir fallas estructurales del modelo vigente, diferían puntualmente en sus mecanismos institucionales y en el alcance de los cambios propuestos. Mientras algunos proyectos planteaban una transformación profunda del sistema mediante el fortalecimiento del rol directo del Estado en la gestión y financiación de los servicios, como fue el caso de los proyectos presentados por el gobierno, otros proponían ajustes graduales que preservaban elementos centrales del modelo de aseguramiento establecido por la Ley 100 de 1993.
El análisis comparado de estas iniciativas permite identificar tanto similitudes como diferencias. Entre las similitudes, varios proyectos coincidían en la necesidad de fortalecer la atención primaria en salud, mejorar los mecanismos de regulación estatal y reducir las barreras administrativas en el acceso a servicios y medicamentos. No obstante, las diferencias de fondo se concentraron en aspectos como el papel de las Entidades Promotoras de Salud (EPS), el grado de centralización de los recursos en la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), la estructura de gobernanza del sistema y el alcance de la transición institucional propuesta. Estas discrepancias reflejaron visiones contrapuestas sobre el futuro del sistema de salud y contribuyeron a explicar las dificultades para alcanzar consensos legislativos amplios, lo que finalmente derivó en el estancamiento o fracaso reiterado de las iniciativas de reforma.
Tabla 3. Análisis comparativo entre los proyectos de Ley de reforma a la salud y sus principales aspectos.
| Proyecto de ley | Año / Legislatura | Rol de las EPS | Gestión de los recursos | Modelo de atención | Grado de cambio frente a Ley 100 | Resultado en el Congreso de la República de Colombia |
| Reforma a la salud del gobierno (primer proyecto) | 2023 | Transformación de las Entidades Promotoras de Salud (EPS) en gestoras de salud con funciones limitadas; pérdida del rol de aseguramiento | Centralización del flujo de recursos en la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) | Fuerte énfasis en Atención Primaria en Salud (APS) con redes territoriales | Transformación estructural del modelo | Avanza en Cámara, se hunde en Comisión Séptima del Senado |
| Reforma a la salud del gobierno (segundo intento) | 2024 | Mantiene reducción del papel de las EPS, pero introduce ajustes para permitir su transición | ADRES como pagador único, con algunos mecanismos de transición | Consolidación de redes integradas territoriales de salud | Cambio estructural con ajustes graduales | Trámite legislativo conflictivo y sin aprobación final |
| Proyectos alternativos de partidos independientes y de oposición | 2023–2024 | Mantienen a las EPS como aseguradoras, con mayor regulación y controles | Mantienen esquema actual de aseguramiento con ajustes en control financiero | Fortalecimiento de APS sin eliminar el modelo de aseguramiento | Reformas graduales dentro del modelo existente | No alcanzan consenso político suficiente |
| Propuestas de ajuste al sistema (iniciativas parciales) | 2023–2025 | Mantienen EPS con reformas administrativas | Ajustes en auditoría, control de pagos y sostenibilidad financiera | Mejoras en acceso y reducción de barreras | Cambio incremental | Discusión fragmentada, sin reforma integral aprobada |
Fuente: Elaboración propia con base en investigaciones desarrolladas por INNOS (2023–2025).
De esta manera, el debate legislativo trascendió el ámbito técnico y se convirtió en uno de los principales escenarios de confrontación política del país. Para el gobierno, la oposición al proyecto reflejaba la defensa de intereses privados y de un modelo mercantilizado de la salud. Así lo mencionó en diferentes intervenciones el ministro de salud. Para sus críticos y opositores del gobierno de turno, la reforma adolecía de improvisación y podía poner en riesgo la continuidad del servicio. El resultado fue un estancamiento normativo que dejó al sistema en una suerte de transición inconclusa, sin una ley marco que definiera con claridad las reglas del nuevo modelo.
La posición del gobierno cerró las puertas del diálogo intersectorial y por ello, los demás actores del sistema de salud y los actores políticos representados en el Congreso, no tuvieron participación real ni influencia en las iniciativas presentadas para su discusión, llevando al país a una permanente expectativa e incertidumbre sobre el futuro próximo del sistema, lo cual agudizó la crisis y las debilidades ya existentes.
Ante el consecuente bloqueo legislativo, el Ejecutivo en cabeza del gobierno, optó por avanzar en la implementación de algunos elementos de la reforma a través de decretos y resoluciones expedidos por el Ministerio de Salud, especialmente en el último año. Para algunos, esta estrategia ha sido interpretada por sectores críticos como una “reforma por vía administrativa”. Normas como el Decreto 858 de 2025, así lo evidencian. Éste, buscaba formalizar el Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo a través de la creación de Redes Integrales e Integradas Territoriales de Salud (RIITS) y la creación de Centros de Atención Primaria (CAPS), entre otras medidas. No obstante, en octubre del año pasado el Consejo de Estado suspendió el decreto al considerar que el Ejecutivo excedió sus facultades al intentar reformar el sistema sin el aval del Congreso. Este ejemplo muestra con claridad, que la insistencia del gobierno lo llevó a un intento (hasta ahora fallido) de modificar aspectos estructurales del sistema, evitando la discusión en el Congreso. Si bien su argumentación para la reforma se sustentaba en la Ley Estatutaria (1751 de 2025) y en la propia Constitución de 1993; el fracaso de sus proyectos de Ley derivó en la generación masiva de actos administrativos provenientes del Ministerio.
Prueba de ello es el importante número de resoluciones orientadas a fortalecer el modelo pensado desde el Ejecutivo. En esta misma línea, el Ministerio de Salud expidió la Resolución 2161 de 2025, mediante la cual se establecen los criterios y estándares que deberán cumplir las Entidades Promotoras de Salud (EPS) para mantener su autorización de funcionamiento dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esta resolución se inscribe explícitamente en el marco del Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo, definido previamente por el Decreto anteriormente señalado, y constituye uno de los instrumentos más significativos de reorganización del aseguramiento sin mediación legislativa.
Uno de los ejes centrales de la norma es la territorialización del aseguramiento, al redefinir el ámbito de operación de las EPS a partir de subregiones funcionales clasificadas como metropolitanas, nodales, rurales y especiales. Este enfoque introduce restricciones diferenciadas al número de EPS que pueden operar en cada tipo de subregión, limitando de manera particular la competencia en zonas rurales, de alta dispersión o con características etnoculturales particulares.
La Resolución 2161 también redefine las reglas de asignación obligatoria de afiliados, otorgando al Ministerio y a la ADRES la facultad de redistribuir usuarios entre EPS según criterios territoriales, sin posibilidad de negativa por parte de las entidades receptoras. Igualmente, algunos críticos del modelo impuesto por vía administrativa advierten que estas reasignaciones forzadas pueden generar tensiones operativas, especialmente en un contexto de capacidad instalada desigual y dificultades financieras persistentes.
Desde una perspectiva analítica, la Resolución 2161 de 2025 evidencia cómo el Gobierno ha avanzado en la reconfiguración estructural del sistema de salud por vía regulatoria, a pesar del bloqueo reiterado de la reforma en el Congreso. Así mismo, otras resoluciones, como la Resolución 1811 de 2025, la cual define las regiones y subregiones funcionales para la Gestión Territorial Integral de la Salud Pública y se establece la metodología para su tipificación, organización y actualización en el marco del proceso de territorialización del Cuidado Integral de la salud en el Modelo de Salud Preventivo. Predictivo y Resolutivo. La Resolución 1968 de 2025 con la cual se crea el Sistema Integral de Información Financiera y Asistencial (SIIFA) para seguimiento del sistema, en otras, refuerzan los señalamientos planteados tanto por la Defensoría del Pueblo como por el artículo del British Medical Journal, mientras el Ejecutivo impulsa una transformación profunda del modelo, la transición normativa y operativa se desarrolla en un contexto de fragilidad institucional que ha coincidido con dificultades en el acceso efectivo a los servicios, tensiones financieras y una percepción creciente de incertidumbre entre actores del sistema y usuarios.
Tabla 4. Principales resoluciones emitidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, para avanzar en los aspectos centrales de la reforma sin pasar por el Congreso. Año 2025.
| Resolución | Año | Tema principal | Relación con la reforma |
| 1811 | 2025 | Determina regiones y subregiones funcionales para la gestión territorial de la salud pública | Base para la territorialización del sistema de salud dentro del nuevo modelo preventivo |
| 2161 | 2025 | Política integral para la prevención, reducción de riesgos y atención del consumo de sustancias psicoactivas | Fortalece el modelo preventivo de atención en salud |
| 1968 | 2025 | Desarrolla la estructura del Sistema Integral de Información Financiera y Asistencial (SIIFA) | Mejora la transparencia financiera y control del sistema |
| 1962 | 2025 | Implementa el Resumen Digital de Atención en Salud (RDA) y la interoperabilidad de la historia clínica electrónica | Parte de la transformación digital del sistema de salud |
| 2606 | 2025 | Ordena equiparar la prima pura de la UPC del régimen subsidiado con el contributivo | Busca equidad en la financiación del sistema |
| 2640 | 2025 | Modifica disposiciones relacionadas con el seguimiento a órdenes de la Corte Constitucional sobre el sistema de salud | Ajustes institucionales vinculados a la reorganización del sistema |
| 2628 | 2025 | Regula el funcionamiento de organizaciones de base comunitaria en salud | Promueve la participación comunitaria y atención territorial |
Fuente: elaboración propia con la información del Ministerio de Salud y Protección Social de Colombia. Resoluciones 1811, 2161, 1968, 1962, 2606, 2640 y 2628 de 2025. Publicadas en el Diario Oficial y en el Normograma del Ministerio de Salud.
En consecuencia, las resoluciones se convierten en un punto clave para comprender las tensiones actuales del sistema de salud colombiano: por un lado, representa un intento de materializar un enfoque preventivo y territorial orientado a la equidad; por otro, ilustra los riesgos de implementar cambios estructurales de gran alcance sin una ley marco aprobada por el Congreso, en un contexto donde los problemas señalados por los organismos de control y la crítica internacional continúan afectando el goce efectivo del derecho fundamental a la salud.
Por consiguiente, esta vía ha generado tensiones jurídicas e institucionales, evidenciadas en decisiones judiciales que han cuestionado el alcance de estas normas por posible vulneración del principio de reserva de ley. Asimismo, la implementación gradual de estas resoluciones ha coincidido, además, con los problemas señalados por la Defensoría del Pueblo: demoras en la atención, dificultades en la entrega de medicamentos y una percepción creciente de desarticulación del sistema. Para algunos analistas, este fenómeno confirma la tesis del BMJ sobre los efectos negativos de una transición mal gestionada; para el gobierno, se trata de resistencias propias de un proceso de transformación estructural que busca corregir décadas de fallas acumuladas.
En conclusión, la gestión del sistema de salud durante el gobierno de Gustavo Petro se sitúa en la intersección de una crisis estructural histórica, un proyecto de reforma ambicioso, pero políticamente bloqueado y una implementación administrativa que ha generado efectos controversiales. Los informes de la Defensoría del Pueblo evidencian que, más allá de las disputas políticas, la crisis tiene un impacto directo sobre el goce efectivo del derecho a la salud. Al mismo tiempo, el debate internacional reflejado en el artículo del British Medical Journal pone de relieve cómo las decisiones políticas recientes han influido en la percepción y el funcionamiento del sistema.
En ese sentido desde INNOS se pueden considerar los siguientes escenarios:
De cara al cierre del actual gobierno, que culmina el 7 de agosto de 2026, el panorama de la reforma al sistema de salud en Colombia pareció estar marcado por una combinación de limitaciones legislativas y activismo regulatorio del Ejecutivo. Tras las dificultades que enfrentaron los proyectos de reforma estructural en el Congreso, el gobierno saliente concentró sus esfuerzos en instrumentos regulatorios de menor jerarquía normativa, como decretos y resoluciones administrativas, con el objetivo de introducir cambios graduales en el funcionamiento del sistema.
En este orden de ideas, desde inicios de 2025 se implementaron diversas iniciativas regulatorias que se orientaron a profundizar transformaciones en al menos tres frentes. En primer lugar, el fortalecimiento del papel financiero y operativo de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), a través de la creación de mecanismos que ampliaron su capacidad para realizar pagos directos a prestadores y gestionar de forma más centralizada los recursos del sistema. En segundo lugar, la reorganización territorial del modelo de atención a través del fortalecimiento de redes integradas de servicios y estrategias de atención primaria, promovidas desde el Ministerio de Salud y Protección Social. En tercer lugar, la redefinición progresiva del rol de las Entidades Promotoras de Salud (EPS), particularmente en lo relacionado con funciones de auditoría, coordinación de servicios y administración del riesgo en salud.
Ahora bien, vale la pena recordar que, el alcance de estas medidas enfrenta límites institucionales y políticos. Por un lado, los decretos y resoluciones no pueden sustituir plenamente las reformas legislativas necesarias para modificar la arquitectura del sistema establecida desde la Ley 100 de 1993. Por otro lado, la fragmentación política y la proximidad del ciclo electoral tienden a reducir los incentivos para promover transformaciones estructurales de gran escala en los últimos meses de gobierno.
En este escenario, el nuevo gobierno heredará un sistema de salud marcado por tensiones institucionales, debates ideológicos no resueltos y presiones crecientes sobre el acceso efectivo a servicios y especialmente, el tema de los medicamentos. Entre los temas que probablemente se posicionen como prioritarios para la siguiente administración desde INNOS se destacan cuatro:
- Primero, la definición del modelo de gobernanza del sistema y el papel futuro de las EPS, cuestión que ha sido uno de los principales ejes de conflicto político en los últimos años.
- Segundo, la sostenibilidad financiera del sistema y los mecanismos de flujo de recursos entre aseguradores, prestadores y el Estado.
- Tercero, el fortalecimiento de la atención primaria y la reducción de las brechas territoriales en el acceso a servicios de salud, particularmente en regiones rurales y periferias urbanas.
- Finalmente, la reconstrucción de consensos políticos e institucionales que permitan avanzar hacia reformas viables y sostenibles, evitando los bloqueos legislativos que han caracterizado el debate reciente y el activismo regulatorio por parte del Ejecutivo.
En suma, más que una reforma estructural inmediata, el cierre de la actual administración probablemente estará marcado por ajustes regulatorios graduales, mientras que la definición de una transformación más profunda del sistema de salud colombiano quedará como uno de los principales desafíos de política pública para el próximo ciclo gubernamental.
Podemos postular lecciones que quedan para los próximos gobiernos, como la necesidad ineludible de concertar una reforma de tales alcances y profundidad para el país, dadas las consecuencias que ha generado para el gobierno y, más aún, para el sistema de salud, esta negativa al diálogo abierto y constructivo. También es esencial que el próximo gobierno y el nuevo congreso construyan un acuerdo más allá de las posiciones ideológicas, para recuperar el sistema de salud y fortalecerlo. Por ello hemos propuesto que se adopte un marco de políticas orientadas por misiones para el corto, mediano y largo plazos, que enfrenten decididamente las emergencias actuales, cierren en los primeros meses las fallas en el flujo de recursos y los rezagos acumulados en acceso, integralidad y oportunidad de la atención y definan las líneas principales del nuevo plan de desarrollo y de la reforma concertada y articulada que requiere el sistema.
El compromiso desde INNOS es continuar analizando este complejo panorama y aportar propuestas, análisis y alternativas para superar la crisis y reorientar el sistema de salud, base fundamental para la convivencia y el bienestar.
Referencias
Corte Constitucional de Colombia. (2025). Estadísticas de tutelas en salud 2022–2025. Consulta en https://www.corteconstitucional.gov.co/lacorte/estadisticas
How politics destroyed Colombia’s model healthcare system. BMJ 2026; 392 doi: https://doi.org/10.1136/bmj.s76 (Published 26 January 2026)
Ministerio de Salud y Protección Social de Colombia. Resoluciones 1811, 2161, 1968, 1962, 2606, 2640 y 2628 de 2025. Publicadas en el Diario Oficial y en el Normograma del Ministerio de Salud.
Elaboración: Profesora Margarita Martínez G.
Revisión y edición: Luis Alejandro Gómez B
